“十五五”规划纲要概况

中国已发布“十五五”规划草案纲要，明确了 2026 年至 2030 年间的国家发展路径，涵盖气候与能源关键目标。

规划对清洁能源全面支持力度较大，但未设定减少排放或化石燃料消费的强有力、可量化目标。

清洁能源的快速发展有望使中国二氧化碳排放保持下降态势，然而从政策中并未看出明确承诺指标。

未来五年将决定中国能否实现其气候总体目标。中国目前处于关键节点：得益于清洁能源满足了全部新增电力需求，排放量已开始趋于稳定，但煤电项目管道依然庞大，工业脱碳整体进展有限。

新的五年规划显示，此前逐步削减煤炭消费和电力部门排放的承诺似乎有松动，并设定了比上一个五年期更为宽松的碳强度目标，允许排放量在五年内有所上升。

整体规划思路仍延续扩大清洁能源及清洁技术产业规模的路径，依靠清洁能源成本下降和供给增加来推动减排，而非聚焦于强有力、可量化的排放目标。

排放走势存在灵活性

碳强度目标是规划中最重要的气候指标，它决定了排放量在必须于 2030 年前达峰之前还有多少上升空间。

2021 年，中国曾强调到 2030 年将碳强度较 2005 年降低 65%。然而，新发布的五年规划可能会让这一目标延缓。

规划设定的目标是 2026 至 2030 年间单位 GDP 二氧化碳排放量降低 17%，低于所需水平，甚至低于上一个五年期设定的 18% 目标——而上一目标似乎还未实现。

据报道，2021 至 2025 年间中国年度碳强度累计降幅为 12.4%，如果严格按照《巴黎协定》，需要到 18%。

“十五五”规划认为过去五年碳强度下降了 17.7%，并为下一个五年设定了 17% 目标。

新的碳强度定义不再仅涵盖能源排放，还纳入了工业排放，使得借助房地产行业下行带来的水泥产量减少而声称更高减排成果变得更为容易。但即便如此，这一变化也难以完全解释数据修订的幅度。

碳强度数据的修订幅度十分显著：按历年统计公报披露的 12.4% 降幅及 GDP 增速推算，2020 至 2025 年中国二氧化碳排放量上升了约 13%；而若碳强度实际下降 17.7%，则意味着排放量上升了 6%。

17% 的碳强度目标在 4.5% 至 5.0% 的 GDP 增速假设下，允许中国未来五年二氧化碳排放量增加 3% 至 6%。今年 3.8% 的目标则在同等 GDP 增速下允许排放量增加 0.5% 至 1.0%。相比之下，若无数据修订，五年内实际需实现约 2% 的排放减量。

规划草案提出，2026 年将是中国从能源消费总量与强度双控向碳排放总量与强度双控转型的第一年，但规划仅设定了碳强度目标，并未明确排放总量目标。

新体系如何落地实施、将设定何种目标，目前仍缺乏清晰说明，这给排放继续留下增长的空间。

煤炭政策信号方面

规划提出“推动煤炭和石油消费达峰”，转而以“达到峰值平台期”为目标，并明确为煤炭在电力和化工领域的消费增长留有空间，不受煤炭整体消费达峰目标约束。

规划也未再次确认此前关于煤炭消费将于 2027 年、石油消费将于 2026 年达峰的说法。

规划中包含“加强化石能源清洁高效利用”的表述，实质上是在支持碳排放强度极高的煤化工产业发展——这一产业一直是中国排放增长的重要驱动力。

政策方向还指向强化和升级重点化工产业基地，显示出对该行业持续扩张的支持。

规划并未限制该行业增长，而是试图通过融入绿色氢能和生物质能来降低其碳足迹。

“十五五”规划并没有明确对电力部门煤炭消费设定具有约束力的上限及至 2030 年的下降轨迹，将碳强度目标转化为对煤电发电量的操作性约束。

同样，规划也未设定明确的电力部门排放达峰目标，以确保 2025 至 2030 年间电力行业排放不再增加，并对进一步煤电扩张形成刚性约束。

要实现关键目标，作者认为当务之急是在五年期初通过停止审批新建及复建煤电项目、收紧在建项目许可标准，来限制煤电净装机容量的净增长。

“十四五”规划曾提出“合理控制煤电开发规模和节奏”，但这一表述在新规划中也没提及。同样，对于老旧、低效或长期利用率不足的煤电机组的退役安排，规划也未说明。

规划部门指出，2025 年可再生能源发电量增量首次超过全年全社会用电量增量。然而，规划在阐述所谓“新型电力系统”时，却未提及煤电正从基荷电源向更灵活的辅助角色转型这一进行中的趋势。

规划提出每年替代 3000 万吨煤炭消费，但与 2025 年达到 31.7 亿吨的全国煤炭消费总量相比，这一力度相对有限。

清洁能源：减排与经济增长的核心驱动力

规划大量篇幅在强调清洁能源的作用，既涉及能源转型与减排，也着眼于经济增长。

规划将实施新的行动计划，力争十年内非化石能源使用总量翻番。若以 2025 年为基准、目标实现年份为 2035 年，这一目标将远比“2030 年非化石能源占比 25%、2035 年达 30%”更具雄心，并提供了清晰可操作的规划目标，堪称一大进步。

若能源总需求年均增长约 2.5%，则到 2030 年非化石能源占比需达到 29%，方能实现所需的碳强度降幅。但这一目标措辞仍不够明确。

构建“新型电力系统”依然是核心目标。新型电力系统应能容纳大规模波动性风电和光伏，并以储能、智能电网、跨省电力交易和大规模输电为支撑。规划包括“大力发展”电化学储能，以及建设 1 亿千瓦抽水蓄能。

在电力系统之外，规划还将氢能和核聚变列为潜在新经济增长驱动力。氢能方面，重点在于完善配套基础设施，并推动氢能融入工业、交通燃料和能源系统。

核聚变被列为前沿技术，彰显了中国在这场日益激烈的下一代能源技术商业化竞争中抢占先机的雄心。

规划明确继续推进超大规模清洁能源基地建设，这是过去五年推动光伏和风电发展的重要引擎。

基地范围既涵盖此前五年最受重视的西北沙漠基地，也新增了对西南水电资源丰富省份的重视，推动光伏、风电与水电协同发展。

规划对未来几年可再生能源整体扩张规模的阐述有限。中国在 2024 年已提前完成 12 亿千瓦风光装机的既定目标，新设定的 2035 年 36 亿千瓦长期目标意味着年均新增约 2 亿千瓦。

若制造业扩张和电气化进程加速推动能源需求持续快速增长，则需以每年约 3 亿千瓦的更快速度推进建设，才能保持能源转型节奏。

另一新动向是规划大力强调水电开发，包括颇具争议的墨脱水电站，以及推进怒江水电规划——这一方向长期以来是水电开发商与自然保护和旅游业倡导者之间的争议焦点。

这些举措也与中国在房地产行业下行背景下推进新基础设施建设的整体战略一脉相承。

海上风电目标为装机超过 1 亿千瓦，高于 2025 年底的 4800 万千瓦，意味着年均新增逾 1000 万千瓦。这低于行业期望的 1.5 亿千瓦累计装机和每年 1500 万千瓦的新增规模，但仍具重要意义。

光热发电（CSP）的发展也获得提及，这或许令人意外，因为这一技术在过去十年已基本被光伏全面边缘化。

核电建设将继续推进，但仍限于沿海选址，对行业发展潜力形成较大制约。目标是到 2030 年装机达 1.1 亿千瓦，高于 2025 年底的 6200 万千瓦，意味着五年期内年均新增约 1000 万千瓦。

工业脱碳步入新阶段

新五年规划突出提出两项关键零碳基础设施重大举措：零碳工业园区和零碳交通走廊。

零碳工业园区是工业用能脱碳的重大举措，涉及为工业企业直接供应清洁电力和绿色氢能。

建设零碳交通走廊是一项聚焦于在最繁忙运输线路沿线完善快速充电和换电基础设施的新举措，旨在推动电动化货运和客运。这一举措延续了去年提出的三年内充电基础设施翻番的雄心勃勃计划。

规划新增一大重点是氢能和其他绿色燃料。

在此前清洁能源发展优先替代煤炭用于发电的基础上，未来将更加注重在工业和交通领域替代油气，契合中国能源安全目标，也体现出对如何消纳大规模新增风光电力的关切。

作为碳强度和碳排放总量双控努力的一部分，政府承诺“对所有固定资产投资项目严格实施节能审查和碳排放评估”。要求是，在上马新的高排放工业项目之前，必须在其他地方实现不低于该项目排放量的减排量。

监管部门还将推动淘汰“落后”工业产能。

规划还首次提出，探索工业转移地区与承接地区之间利益共享机制，包括碳排放指标共享，以支持重点产业在国内有序转移。

这反映出随着碳约束收紧所面临的现实挑战：重工业聚集地区承担了大部分排放和环境压力，却也不愿轻易放弃由此带来的经济利益。

允许财政收入和碳配额一定程度共享，有望推动产业有序转移——迁出地区在减轻排放压力的同时可保留部分税基，承接地区则在增加财政收入的同时承接一定排放。

与此同时，这也引发了区域碳目标如何管理的疑问：若排放指标成为跨区域谈判筹码，排放量可能随产业转移而日趋地域化转移，使省级层面的进展追踪更加复杂。

最终效果将在很大程度上取决于相关机制的具体落地方式。

【信息来源：行业网站 hydrogen-central】